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产品侵权责任案件实务问题探讨/肖世祥

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 10:32:58  浏览:9837   来源:法律资料网
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产品侵权责任案件实务问题探讨

肖世祥


  产品侵权责任案件在实践中占有相当比例。尽管民法通则及意见,人身损害赔偿司法解释及侵权责任法作了相应规定,但实践中仍有很多问题,如:产品范围、何为缺陷、如何证明缺陷等众说纷纭,把握尺度不一,处理方式各异,需要逐一厘清。
一、相关法律规范表述冲突及处理
  民法通则之122之条:因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的,产品制造者、销售者应当依法承担民事责任,运输者,仓储者对此负有责任的,产品制造者、销售者有权要求赔偿。
民通意见之153条:消费者,用户因为使用质量不合格产品,造成本人或者第三人人身损害,财产损失的,受害人可以向产品制造者或销售者要求赔偿。
  产品质量法之41条:因产品存在缺陷造成人身,缺陷产品以外的其他财产损害的,生产者应当承担赔偿责任。生产者能够证明有下列情形之一的,不承担赔偿责任……
侵权责任法之41条:因产品存在缺陷造成他人损害的,生产者应当承担侵权责任。
  上述各法条中,关于致害产品,民法通则及民通意见使用了“质量不合格”概念,产品质量法,侵权责任法使用了“缺陷”概念。民通及意见没有对两个法律概念作出解释,相反产品质量法却对两个概念作出了解释。产品质量法之46条:缺陷是指产品存在危及人身,他人财产安全的不合理危险;产品有保障人体健康和人身财产安全的国家标准,行业标准的,是指不符合该标准。而该法26条对产品质量的解释是:(一)不存在危及人身,财产安全的不合理危险,有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准,行业标准的,应当符合标准。(二)具有产品应当具有的使用性能,但对产品性能的瑕疵作出说明的除外。(三)符合在产品或包装上注明采用的产品标准,符合以产品说明,实物样品等方式表明的质量状况。
  显然质量不合格范围要宽于“缺陷”的范围,各自内涵与外延有所不同:质量不合格相对宽泛,缺陷相对窄狭。但侵权责任法条文中“缺陷”能否等同产品质量法中“缺陷”?笔者认为可以等同,因为侵权责任法没有对这个概念作出解释。民事案由规定之第136项将该类案由表述为产品质量损害赔偿纠纷,质量不合格与缺陷是否能作同义解释?梁慧星教授在民法解释学一书中称产品质量法在此点上存在漏洞,是表述欠当。其理解为使用“质量不合格”概念更合适。
  美国侵权法产品责任编,使用的是产品缺陷一词,但缺陷的解释则含义更广,接近于我国产品质量法“质量不合格”。欧盟方面的产品责任,亦使用缺陷一词,意为“产品不能提供对人身或财产所期待之安全时,视为具有缺陷。日本法称缺陷系指制造物在通常可得预见使用之际,对生命、身体、财产产生不当危险之制造物缺陷。含义近似于“质量不合格”概念。
  在司法实践中对缺陷的概念多作扩充解释,多是按“质量不合格”认定,实际上把缺陷等同于质量不合格。鉴于民事案由的规定早于侵权责任法出台,出现表述差异是正常的。笔者认为应就缺陷与产品质量不合格含义范围作统一规范解释,建议作同义语对待,具体内函应以“产品质量不合格”内涵为准,表述时为简略见使用“缺陷”一词。以免在认定事实适用法律时不统一现象。
  从前述两个概念内函看,产品缺陷包括设计缺陷,制造缺陷和警告缺陷。如90年代曾流行的家用电源稳压器,就被证明是设计缺陷,从设计上看根本无法达到稳压目的。又如某空调不能制冷,经查是生产过程中一个关键零件没安装,就是制造缺陷。在说明书及包装上故意误导消费者、使用者 ,不告知正常操作办法,隐瞒缺陷而造成人身财产损害就是警告缺陷。
  但对于烟酒一类产品,过量使用本身就会对健康产生影响,其未列健康警示标识,实践中不认为是警示缺陷。如王英诉富平春酒厂产品标识上无健康警示标志赔偿一案,法院认为该产品标签符合(GB—10344—89)《饮料酒标签标准》的要求,产品指示上不存在缺陷,可认定产品质量合格,从而驳回原告诉请。但国外有判例支持烟民长期吸烟致癌而起诉烟草公司的诉请。
  实践中认定产品是否存在缺陷有两个标准:可分为一般标准和法定标准(技术标准)。一般标准是指存在不合理危险标准,法定标准指产品不符合法定安全标准。所以产品不符合保障人身——国家行业标准的安全、卫生要求的, 可以认定存在缺陷,产品不符合社会普遍公认的安全性,也视为产品存在缺陷。
二、产品的范围。
  讨论产品范围的意义在于:如属产品,由于存在缺陷发生损害,则适用严格责任.如不能认定为产品,则只能适用一般侵权的归责任原则或其他归责原则,对受害人权益保护程度显然不同。
  美国、欧盟与我国在产品范围界定上各有不同。美国界定概念是:产品是经过商业性销售以及供消费者使用的有形动产,其他种类如不动产和电、当有形动产的销售及使用足够类似而适用本法所述规则显得适当时,也是产品。服务不是产品,血液及人体组织器官不是产品,旧货、食品、药品、零件均是产品。欧盟则仅指动产而言,除工业产品外,尚包括手工业品及农产品在内,加工与否,在所不问。日本则指被置于流通过程中一切物品而言,其是否为完成品或自然产品,均非所问。
  我国产品质量法对产品的界定是:指经过加工、制作,用于销售的产品,同时又规定:建设工程不属于产品范围,但建设工程使用建筑材料,建筑构配件和设备,则是产品范围。
  界定一种商品是否是产品,在思维上要破除一个观念:就是不属于产品质量法而属于其他法如药品法种子法调整范围的物,依然可能为民法意义上的产品,因为产品其根本特点是经过加工、制作,用于销售的。其它法律之所以单独调整,是出于划分行政机关职能,规范生产销售行为所需,并不一定说明他们不是产品。欧盟、美国、德国均明确将食品药品列为产品范围,我国多数人亦认为三鹿奶粉事件为产品质量损害案,亦说明上述观点合理性。
  界定产品,是否需要考虑该产品的生产、加工、流通过程均具备合法性值得探讨。笔者认为不必强调该产品生产、加工、流通过程具有合法性。这些环节行为是否合法,由各相应行政法调整。生产者 、销售者应当承担相应行政或刑事责任。其产品,哪怕是假冒、仿制(侵害他人知识产权)、传销,因其具有显而易见的缺陷,发生损害,应当归入产品责任框架调整。相当多的问题烟花鞭炮致人伤害案,均属此列。如肖威诉陈红制售鞭炮赔偿案,法院认定该鞭炮为三无产品,质量不合格,故应依产品质量法、消费者权益保护法而担责。
  法律禁止流通物不能确定为产品:如毒品。限制流通物,消费者、使用者非通过合法途径取得,亦不宜于界定为产品。如杜冷丁等能镇痛,但亦成隐的药物,使用者通过虚报病情,强迫医生开出,发生损害显然不能认定为产品责任。
  在我国农副产品一般不属产品范围,但实践中对种子亦有认定为产品的判例.最高院编选的100例侵权案例选1993年第1期席春林等村民诉滑家当镇购销种子损害赔偿纠纷案,就将种子认定为产品。理由是:初级农产品,一般未经过加工制作,不属于产品,而以农产品为原料加工制作的产品就不再是农产品,而是工业产品。专门作为良种进行生产、加工、销售的种子应当认定为产品,因其生产加工过程具有严格要求,其储存、运输也有特殊要求,其生产者的利润高于用于普通的农产品。将种子认定为产品,笔者认为是正确的。
  旧货在我国能否界定为产品,也值得探究。国家许可设立的旧货市场,购销两方均知旧销旧购旧。从设立旧货市场目的来看:主要是为了物尽其用,节约资源,平衡各阶层需求所致。旧货多是已过保质期或淘汰产品,或市场上已有数代后的新一代产品替代,其存在潜在对人身,财产危险性明显高于新产品,消费者知旧购旧,已知风险高于新产品,发生损害,亦不能一概实行产品责任进行调整。否则不能起到鼓励旧货市场交易制度。故对旧货一般不宜界定为产品。但未过保质期的旧货应当认定为产品。作这样区分目的是防止厂家将存在缺陷产品视为旧货投入流通而逃避相应责任。值得说明的是:美国侵权法则界定旧货为产品,体现了不同的价值原则。
  零件半成品不宜界定为产品。单个零件半成品不具有产品性能,只有组合在一起才能实现一定功能。如一台汽车有数万个零件组成,使用者不知各自产家,但只知道汽车生产商或销售商。生产商是零件的组合完成者,零件经过组合成汽车,汽车就是一种产品。任何一个零件缺陷导致损害,应当认定汽车存在缺陷而导致损害。
  原有的产品经过改制、改造,而具有新的功能,应当认定为另一产品,改制者为生产者。有案例:周某诉浙江嘉兴燃气公司产品缺陷损害赔偿案中,燃气公司自行改造燃气灶,使之由过去烧液化气改为可烧管道气。燃气公司改造过程,就是形成一个新的产品过程。因此,法院认定改制改造者为生产者,改造后的灶具为产品,其损害属于产品责任框架调整范畴。
三、产品生产者的界定
  产品制造者一般据产品标识界定,比较直观。但产品上商标所有人或生产许可者是否可认定为制造者,值得探讨。
  我国《民法通则》第122条规定的“产品制造者”与《产品质量法》上的“生产者”在理解上应当其有相同的涵义。但无论是《民法通则》还是《产品质量法》对产品“制造者”或“生产者”都没有明确界定其内函。这种立法的情况与其他国家,特别是欧美等发达国家的立法以及一些国际公约的规定有很大不同,他们都有明确规定。如德国规定在制造物上附以商标,其他标章、商号或其他表示自己名称为业,而使之流通者为产品制造者。欧共体《产品责任指令》中规定的产品生产者的范围非常宽泛,既包括产品的最终生产者,也包括原材料、零部件的生产者,以及任何将其姓名、名称、商标或者其他识别特征用于产品之上表明其为产品生产者的人。《关于造成人身伤害与死亡的产品责任的欧洲公约》也规定,“任何使自己的名字、商标或其他识别特征体现在产品上而将其作为自己产品出示者,均应视为本公约所指的生产者。……”美国产品责任案件,更是实行长臂管辖原则,无论子公司或分公司,还是总公司,包括中间商乃至零部件制造商,均可纳入生产者范筹,而列为产品责任案件的被告。
  我国立法上产品生产者的涵义不明确,实践中对生产者的涵义理解过窄,通常将产品的生产者理解为产品的直接制造者。在诉讼中一概排除产品的商标所有人作为被告的情形,也就排除了这些主体承担民事责任的可能。这种做法既可能对案件事实的查明造成消极影响,也不利于对消费者权益的保护。特别是在我国加入世贸组织之后,国外产品大量涌入,如果在司法实践中对产品生产者的继续理解过窄,势必会使我国的消费者在权益保护上处于非常不利的境地。因此,明确产品生产者的涵义是非常必要的。
  如荆其廉张新荣诉美国通用汽车公司及美国通用汽车公司海外分公司汽车缺陷损害纠纷案,审理法院专此请示最高人民法院,最高人民法院在2002年7月11日下发的《批复》中,对产品生产者的涵义作出进一步的解释,该批复明确将产品的商标所有人以及任何将自己的姓名、名称等可资识别的其他标识体现在产品上,表明其为产品生产者的人纳入产品生产者的范畴。这一《批复》对于完善我国产品责任法律制度,加强我国入世后消费者权益的保护,具有十分积极的意义。
四、举证责任
  这是产品责任案件需要解决的关健法律问题。法律对该类案件作了举证责任分配:即产品生产者需证明三项免责事由。但没有对原告方的举证责任作出非常具体规定。笔者从下列几个方面进行论证试图提出一些看法。
第一、待证事项
  一般侵权行为构成要件是:过错的存在,损害的发生,过错与损害发生之间的因果关系。依照侵权责任法以及民法通则和产品质量法的规定,产品责任是一种典型的严格责任。其构成要件为:缺陷存在,损害的发生,存在的缺陷与损害之间因果关系。与一般侵权责任构成要件相比;缺陷替代了过错,其余部分相同。具体案件法律关系中要查明的法律事实,即待证事项。在产品责任中,笔者认为依构成要件而产生的需要证明的法律事实与待证事项是相同的。即缺陷存在,损害之发生,缺陷与损害之间的因果关系。事实的缺失导致构成要件的缺失或无法证成,其后果是诉请法律关系不成立。但是待证事项本身未表明举证责任分配。举证责任源于民事诉讼法及证据规则的规定,举证责任分配目前有三种方式:1、民诉法原则规定:谁举张谁举证;2、法律具体规定;3、法官根据案件情况,适当分配。如张某诉某燃气热水器有限公司赔偿案中,原告用技术监督部门的检测报告证明产品的缺陷——一种直排式烟道,不符合国家标准来证明产品存在的缺陷。用法医报告以及环境检测报告证明受害人系吸入过量的一氧化碳中毒死亡来证明损害事实及因果关系。法院审理认为,该产品责任案件事实清楚,证据充分而支持了原告的诉请。
第二、产品缺陷的证明
  在我国,产品责任中举证责任原则上未发生根本性变动。原告要证明1、产品缺陷之存在;2、损害发生事实;3、损害系产品缺陷造成的(即因果关系)。而无须证明被告有过错,举证责任并没有发生倒置。具体案情千差万别,但是要原告完成全面的举证责任很困难。下面分类讨论关于缺陷以及因果关系的举证责任。在因果关系损害事实比较明确的情况下,往往就缺陷举证责任的争议很大。这是个难点,如何处理,我们从具体案例中寻找答案。
  最高院编选的100个侵权案例中的陈梅金、 梅德鑫诉日本三菱汽车工业株式会社损害赔偿案中,原告使用交警勘验笔录、事故认定书等证据证实汽车在正常行使下挡风玻璃突然炸裂,进而证明汽车存在缺陷事实。笔者认为,汽车挡风玻璃均存在着爆裂的危险(即缺陷),这种缺陷是一种可能性。是一种潜在的趋势。就产品性能而言汽车挡风玻璃是不能在行驶中爆裂的。而客观事实是爆裂了的,即潜在危险爆发了,实现了,现实化了。因此,笔者理解为原告证明缺陷的具体表现形式就完成了对产品缺陷的举证责任。
  要原告证明法定标准式的缺陷是件困难的事,因使用者或受害者在产品知识上缺乏而无法完成。如按缺陷的一般标准考虑:任何产品都应能正常使用,而不致于在使用时自毁自灭甚至伤及人身,这是产品应具有正常功能,如彩电、冰箱、插座、汽车等在使用时是不能爆炸起火的,也不能带电伤人。而如发生这样的情形,则产品显然存在缺陷。因此,如受害人能证明产品在正常使用情况下,出现自毁、自灭、伤人毁物情形存在,即是证成了产品存在缺陷。那么被告要证明为什么会爆裂,即是内在质量原因还是其他外在原因造成爆裂。不能证明,则因举证不能,而认定存在质量原因——缺陷。
  但问题又产生了,如果证明该产品符合法定标准,是不是意味着产品不存在缺陷呢?笔者认为不能。符合法定标准,仍然要满足一般安全标准。如张廷杰诉丰田汽车公司产品责任一案,终审判决就是采纳这一观点的[(1996)海民初字第3216号判决书]
第三、举证责任转换
  有观点认为上述案例中原告的举证仅为缺陷的表面证据(法律关系存在的证据),尚不能完全证实产品存在缺陷,因为没有排除其他原因造成损害的可能。笔者认为这是对的。如果被告能证明是其它原因造成的,则不能认定产品存在缺陷;如果被告不能证明是其他外在原因造成,则因举证不能,而认定存在质量问题。此时,就出现了因谁主张谁举证这一基本原则要求而导致举证责任转换。被告仅仅抗辩或发表质质证意见是不足以推翻原告证明事实的。在这种情况下,应当由生产者承担了产品不具缺陷的举证责任。实践中亦有法院主动进行举证责任适当分配的判例,给生产者赋予一种义务和证明机会。否则会导致所有产品都有缺陷的错误命题,无限制的加大生产者责任。
  外国法院对上述问题亦有相同经验可供借鉴。台湾民法学家王泽鉴在《商品制造人责任》一文中认为,如何克服产品缺陷的举证责任问题:判例有的采用表面证据,亦有采用事实说明原因之法则。德国联邦法院利用举证转换之技术,解决商品制造人责任之难题,具体内容是制造人需证明商品并无缺陷事实,如肇事损害原因不能澄清,后果应由制造人承担。
第四、因果关系的证明。
  因果关系的证明,在缺陷损害事实比较明了情况下,诉讼双方争议很大。这是有些产品责任案件不同于一般侵权案件之处。如啤酒瓶爆炸伤人案,无须就因果关系进行单独举证,比较直观。有些产品责任案件,因果关系不十分明了,如中毒,就需要举证。但是,由原告证明也是件困难的事,个中涉及到很多技术方面的难题。笔者认为思路也是从案例中寻找。
  胡爱苗诉上海黄海制药厂赔偿案中,原告服用了被告生产的药物,但包装上删除了有皮疹等20项不良反映之内容。原告不知,继续服用,产品严重后果。该案中药品说明书删除20项不良反映的事实被告承认,关于损害的事实也明了。原告用医疗诊断书证明不良反映--皮疹产生原因(即因果关系)。法院采信,并驳回被告关于因果关系部分的抗辩理由:认为被告应就不具因果关系抗辩事由进行举证,由于被告未能举证而认定原告关于因果关系举证成立。
  笔者认为这个案例中法院亦使用了举证转换技术,原告仅提出因果关系表面证据即可,要被告就不具因果关系进行举证,类似于上述缺陷部分的论述结论。这一点上,类似医疗损害案中院方举证责任,不过后者是法定倒置的举证责任,而该案适用举证责任转换技术亦达到殊途同归之效果,说明笔者观点的合理性。
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加强行政审判 促进依法治国
——全国法院行政审判工作会议综述
本刊记者  高绍安

    全国法院行政审判工作会议于1999年12月2日至4日在北京召开。出席会议的代表有:各省、自治区、直辖市高级人民法院的主管副院长、行政审判庭庭长,部分中级人民法院的分管副院长,以及最高法院行政审判庭和相关业务庭室的同志,共计60多人。中央政法委、全国人大法工委、国务院法制办、最高人民检察院等单位的部门负责同志也应邀参加了会议。北京市各级人民法院的部分行政审判干部列席了会议。
  本次会议的议题是:以邓小平理论和党的基本路线为指导,坚持依法治国的宪法原则,继续贯彻中共中央政法委员会7号文件的精神,总结经验,推进改革,加强领导,改善执法环境,充分发挥行政审判工作在依法治国进程中的职能作用,把行政审判工作全面推向二十一世纪。
  12月2日上午举行开幕式,会议开幕式由最高人民法院副院长唐德华主持,最高人民法院副院长罗豪才作了题为“坚持依法治国的宪法原则,把行政审判工作推向新世纪”的工作报告。下午,与会代表分组讨论罗副院长的工作报告。
  12月3日上午,中共中央政治局委员、国务委员、中央政法委书记罗干会见了与会代表,并就人民法院的行政审判工作做了重要指示,最高人民法院院长肖扬参加会见并做了重要讲话,全国人大常委会法工委副主任胡康生、国务院法制办副主任宋大涵到会讲话。最高人民法院党组成员、副院长唐德华、刘家琛、李国光、姜兴长、沈德咏、曹建明等参加了会见。下午与会代表对罗干同志、肖扬同志的重要讲话进行了认真学习,一致反映深受鼓舞、深受教育。
  会议期间,与会代表还学习讨论了最高人民法院审判委员会原则通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》,并听取了最高法院行政庭庭长江必新就“规定”的有关问题所作的说明,对最高人民法院行政审判庭草拟的行政案件庭审程序规定、裁判文书样式(征求意见稿)等提出了各自的修改建议。
  会议于12月4日下午圆满结束。在闭幕式上,最高人民法院副院长唐德华做了会议总结,对与会代表学习座谈罗干同志、肖扬同志重要讲话的心得体会作了概括,对代表们在会议期间提出的一些问题作了说明,并对如何传达贯彻本次会议精神作了部署。

  罗副院长的工作报告共分四个部分:
  (一)几年来行政审判工作回顾。罗副院长对十年来行政审判工作作了全面的回顾:1990年至1999年9月,全国各级法院共受理一审行政案件526709件,共审结了一审行政案件498670件,结案率为94.7%。受案范围不断依法拓宽,案件类型达到五十余种,几乎涉及所有行政管理部门的各类执法行为。从案件处理的情况看,基本上保证了司法的公正性,原告胜诉率约占结案数的40%。此外,各级法院还受理了一大批非诉行政案件,仅1998年就受理297898件。并概括了行政审判工作在国家政治、经济和社会生活中发挥的重要作用:推动了国家民主政治建设的进程;维护了行政管理秩序,增进了社会稳定;保障了国家经济安全,促进了生产力的发展;促进了行政诉讼法律体系的不断完善;促进了依法行政和行政执法水平的提高;培养造就了一支具有一定专业素质和审判水平的行政法官队伍;保护了公民的合法权益,增强了公民的法治意识。罗副院长总结了行政审判工作中探索、积累的实践经验:一是不断提高认识,加强领导,是保证行政审判工作健康发展的前提。二是贯彻和坚持行政诉讼法的宗旨,严肃执法,切实监督和维护行政机关依法行使行政职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,是实现司法公正的关键。三是不断加强调查研究,总结经验,锐意改革,是行政审判要工作的基本要求。四是不断提高审判人员的政治素质和业务素质,增强审判能力,是搞好行政审判的必备条件。五是主动争取党委的领导、人大的监督和政府的支持,是搞好行政审判工作的重要保证。在充分肯定行政审判工作所取得的成绩的同时,罗副院长也指出了当前行政审判存在的问题和困难:一是一些地方的行政审判工作还没有得到法院领导应有的重视;二是行政审判队伍的素质还有待进一步提高;三是行政审判司法不公的现象在某些地方表现得比较突出;四是行政审判的执法环境还没有得到根本改善。罗副院长分析指出,产生这些问题的原因是多方面的。外部环境的影响固然存在,但关键是法院内部的问题。有些法院领导特别是一把手,没有摆正行政审判工作的位置,没有真正认清依法行使行政审判权对于实现依法治国、依法行政和树立法院权威的重要意义,未能处理好监督和支持行政机关依法行政的关系,未能处理好依法办案和坚持党的领导的关系。
  (二)提高认识,明确责任,加强领导,积极开展行政审判工作。首先,要充分认识审判对于保障宪法和法律实施的重要意义。其次,要充分认识行政审判对监督、保障依法行政的重要作用。第三,要充分认识行政审判对改革、发展,稳定的重要作用。第四,要充分认识行政审判对于建设社会主义民主政治,保护公民、法人和其他组织合法权益的重要意义。第五,要充分认识行政审判对于树立和维护国家法治形象的重要意义。
  (三)大力推进改革,确保办案质量,提高办案效率,实现司法公正。第一,要大力推进改革,完善行政审判方式:一要对行政案件的管辖作必要的调整;二是改革庭审程序;三要完善证据规则;四要改革行政审判组织和体制,进一步强化合议庭的作用。五要进一步改革裁判文书。六要建立行政审判庭与立案机构的沟通协调制度。第二,要深入贯彻最高法院即将发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》。第三,要做好行政诉讼与实施行政复议法的衔接工作。第四,要确保办案质量,提高办案效率。第五,要坚持合法性审查,办好非诉行政案件。
  (四)从法院自身做起,从领导做起,坚持不懈地改善执法环境。罗副院长指出,改善行政审判的执法环境,首先应从改善内部环境做起,以良好的内部执法环境去促进外部环境的改善。各级法院的领导要带头严格执行行政诉讼法,支持和监督行政审判人员依法办案;要认真抓好行政审判队伍建设。要积极争取党的领导、人大的监督和政府的支持;要坚持平等原则,公平地对待各方当事人;要积极争取新闻舆论的支持。

  12月3日上午,罗干同志接见全国行政审判工作会议的代表,并发表了重要讲话。
  罗干同志充分肯定了行政审判十年来所取得的成绩。他强调,行政审判在国家政治、经济、社会生活中发挥着日益重要的作用,全面加强行政审判工作,对进一步推进依法治国的进程具有重要的意义。
  罗干同志说,依法治国是党中央确立的治国基本方略,也是我国宪法的一项重要原则。它要求国家机关及其工作人员都要做到依法决策、依法办事,实现依法行政。他指出,实现依法行政,除通过完善立法和加强行政机关自我约束以外,人民法院通过依法处理行政争议,监督行政机关行使行政职权,依法保护公民、法人和其他组织的合法权益,也是不可或缺的重要内容。十多年来,各级人民法院通过行政审判工作审理了许多治安管理、土地确权、房屋拆迁、农民负担等行政案件,纠正了不少违法的行政行为,化解了不少“官”民矛盾,使大量行政管理相对方的合法权益得到保护。实践证明,行政诉讼制度是维护人民群众合法权益的最有效的方式之一,是新形势下解决人民内部矛盾的一种有效方式,是依法治国、维护社会稳定的重要手段。
  罗干同志指出,必须确保人民法院依法独立公正行使行政审判权。他说,人民法院依法独立公正地行使行政审判权,是全面贯彻实施行政诉讼法的基本条件,也是人民法院履行行政审判职责的重要保障。行政诉讼在我国还是一种新的法律制度,由于各种因素的影响,当前在实施行政诉讼法的过程中还存在一些不可忽视的问题:一是有些地方的个别领导对行政诉讼制度的重要意义认识不足,对行政诉讼过程中存在的问题解决得不够及时有力,有的甚至对人民法院受理或审理行政案件进行非法干预。二是有些法院领导和行政审判人员对开展行政审判工作有畏难情绪;有的不注重工作方法和社会效果;有的搞“官官相护”、违法裁决。三是个别行政机关的领导和工作人员有抵触情绪,不应诉、不答辩、不执行法院生效的判决或裁定;有的对原告施加压力;有的对法院行政审判人员诬告陷害,打击报复。所有这些违反行政诉讼法、妨碍行政诉讼秩序的现象,应当引起高度重视。
  罗干同志提出,各级党委、人大、政府、人民法院以及有关部门都应维护宪法和法律的绝对权威,真正做到有法可依、有法必依、执法必严,严格遵守行政诉讼法,切实加强行政审判工作,保证人民法院依法独立公正行使行政审判权。
  罗干同志强调,要建设一支政治坚定、业务精通、公正清廉、纪律严明、作风优良的行政审判队伍。他说,行政审判工作最直接的任务就是要审查被诉具体行政行为的合法性。要做好这项工作,必须建设一支政治业务素质都十分过硬的行政审判队伍。最后,罗干同志表示,尽管目前行政审判工作中还存在着一些问题和困难,但是,只要我们坚持依法治国的基本方略,脚踏实地,开拓进取,就一定能开创行政审判工作的新局面。

  1999年12月3日上午,肖扬院长出席全国法院行政审判工作会议,并作重要讲话。肖扬院长在讲话中充分肯定了行政审判十年来取得的成绩,总结了行政审判工作的经验,指出了存在的问题,对提高行政审判工作的质量和改善执法环境提出了具体要求。
  肖扬院长指出,行政审判作为人民法院对政府行为的有效制约和监督手段,在今天更显示出它的特殊重要性。十五大提出的依法治国,建设社会主义法治国家的历史任务已经成为全党全国人民的奋斗目标,行政审判工作只能加强,不能削弱。在人民法院所有审判工作中,行政审判工作与民主政治和法治的联系最为紧密。行政审判工作搞得好不好,直接影响我国法治建设的进程,直接影响法治国家实现的程度。行政审判工作是社会主义法治国家的一个晴雨表,直接反映人们的法治意识,直接体现依法行政的水平,直接衡量公民权利的保障程度。
  宪法把对行政机关的法律监督权赋予人民法院,这表明了人民的信任,也是人民法院的光荣。肖扬院长要求,各级法院的领导务必要从讲政治、讲法治的高度,充分认识行政审判工作在建设社会主义法治国家中的特殊重要性,认真加强对行政审判工作的领导,支持行政审判人员公正司法。
  肖扬院长指出,行政审判的根本目的就是保护公民权利不受行政机关的非法侵害,并以此监督和支持行政机关依法行政。因此,人民法院在行政审判工作中,必须把维护公民权利放在第一位来考虑,而不能本末倒置。应该充分理解行政诉讼法的宗旨,从维护公民权利、促进依法行政、维护社会稳定的高度认识行政诉讼,为当事人诉讼提供方便条件。对违背上述行政宗旨的行为,必须坚决加以纠正。
  肖扬院长指出,维护公民权利,从根本上说也是维护社会稳定的大局。目前,影响稳定的因素中相当一部分是与政府行为有关的,如果不正确处理好这些人民内部矛盾,不依法维护公民的权利,不运用法律手段促进依法行政,就会影响社会的稳定。从社会稳定的大局出发,必须疏通行政诉讼渠道。对于涉及社会稳定的行政争议,更应当依法及时受理,妥善解决。
  肖扬院长在讲到行政审判工作的难度时指出,能否依法独立公正审判,在行政诉讼中将面临更严峻的考验;人民法院能否顶住干预,也是反映人民法院是否真正依法独立公正行使审判权的一个标志。人民法院要站在公正的立场上,顶住压力,不能拿审判权作交易。对于一些不正当的干预,我们要切实耐心做好解释工作,要充分依靠党的领导,依靠人大的监督,依靠人民群众的支持。
  肖扬院长指出,法律面前人人平等,是法治国家的基本要求。如果没有平等,允许特权,一部分人可以逍遥法外,法治也将荡然无存。其他案件如此,行政诉讼案件更是如此。肖扬院长要求贯彻法律面前人人平等的原则,对于实践中出现的违背法律面前人人平等原则的问题,应当切实加以纠正。
  肖扬院长强调,行政审判工作是维护公民权利,促进依法行政的正义事业,人民法院应当理直气壮地工作。同时,又要根据我国的国情以及案件的具体情况,研究办案艺术,讲究工作方法,采取灵活措施,实现办案的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
  行政审判的历史较短,工作上缺乏现成的经验。许多问题需要在实践中进行探索,需要在理论上进一步研究。随着法治国家进程的推进,公民法律意识不断增强,行政审判的任务会不断增加,领域会不断扩大,问题也会不断出现。肖扬院长要求各级法院要及早动手,加强研究,迎接新世纪的挑战。
  肖扬院长指出,加强行政审判理论研究是为了增强自身的内功,为做好工作打下基础;加强行政审判宣传则是为了给行政审判工作创造良好的外部环境。目前,对于“民告官”,人们仍有许多顾虑,行政机关对于作被告仍有许多抵触,一些地方出现了行政案件下降的趋势。所以搞好行政审判的宣传仍然面临着繁重的任务。

  会议期间,与会代表学习讨论了经最高人民法院审判委员会原则通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》的司法解释,并于4日下午听取了最高人民法院行政庭庭长江必新就“若干规定”有关问题所作的说明。
  江必新说,“若干规定”是对90年最高法院《贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》的修订,是96年就开始着手修订的,历时三年。修改了十多次,最高法院审委会讨论了10次,这是最高法院讨论司法解释史上从来没有过的,现已经最高法院审委会原则通过,修改后的司法解释共分受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉与受理、审理与判决、执行、其它八个部分,共计九十八条。在修订“贯彻意见”过程中主要贯彻以下指导思想:
  (一)加大对行政管理相对人诉权的保护力度。主要表现在以下方面:1?恢复了行政诉讼法规定的受案范围。之所以说是恢复而不是扩大,是因为“贯彻意见”由于受历史条件的限制,当时的指导思想是从限制受案范围来加以规定的,随着行政审判经验的丰富,条件的不断成熟,环境的不断改善,这次受案范围在“贯彻意见”基础上扩大了很多。具体表现为:对行政行为重新作了解释(即只要与行使行政管理职权有关,而且是拥有行政管理职权的组织做出的,并且对行政管理相对的人权益发生实际影响的行为,都叫行政行为);权益的保护范围作了扩大;对行政诉讼法第十二条的四种行为作出了界定。2?解除了对原告资格的不当限制。3?放宽了起诉期限。4?对防止行政机关规避行政诉讼作了一些规定。5?对一事不再理的原则作出了解释。6?关于复议前置问题作出了解释。7?对诉权保障问题作出更严格的要求,即在原告起诉后七日内必须作出立案或不予受理的裁定。严禁既不受理,也不下裁定的现象出现。8?被限制人身自由的原告可以口头委托代理人起诉。
  (二)确保了人民法院独立公正、合法有效地行使审判权:1?适当地降低了被告的级别;2?对级别管辖作了适当的调整,加大了中级法院受理一审行政案件的范围,强化上级法院指定管辖的职权;3?合理配置行政审判权和当事人的诉讼权利;4?为各种裁判提供了可供援引的法律依据和根据;5?进一步规范审判行为。
  (三)保障行政机关依法行使职权,提高行政机关的效率。具体表现为:1?规定了行政机关申请执行权的保全措施;2?在起诉期间和诉讼过程中也可以申请法院强制执行;3?对非诉执行案件放宽了审查条件;4?付予复议权利人申请执行权;5?扩大了申请执行的范围;6?放宽申请强制执行的时间。
  (四)保证行政审判的法律效果与社会效果的统一。具体表现为:1?增加了确认判决方式和驳回诉讼请求的裁判方式。2?完善了现有的裁判方式。如限制加重对原告的处罚。3?增加了一并审理民事案件的规定。4?改变了二审当事人称谓。5?在法律规范的适用问题上,规定可以使用低层次的规范,但不得和高层次的规范相冲突。6?对行政机关以同一事实或同一理由重新作出具体行政行为作出了界定。7?对被告改变行政行为作出重要变化。若改变后的行政行为正确合法,已满足了原告的诉讼情求,第三人不持异议,原告不撤诉的,人民法院应当终结诉讼。8?规定原告在某些情况下承担举证责任;9?规定了在某些特殊情况下补充证据的可能性。

  在12月4日下午的闭幕式上,唐德华副院长对本次会议作了总结。
  (一)会议的收获。唐副院长指出,本次会议使与会代表对行政审判工作在依法治国中的重要作用,对行政审判工作的执法环境,对今后行政审判工作的目标、任务提高了认识。为进一步贯彻对诉权的保护、搞好行政审判工作开阔了思路。会议期间罗干同志代表党中央、国务院所作的重要指示,在高度、深度和力度方面都是前所未有的;肖扬同志从讲政治的高度指明“行政审判工作只能加强不能削弱”,这些重要讲话精神鼓舞了大家的士气,增强了做好工作的信心。
  (二)需要进一步强调的几个问题。1?关于行政审判工作的执法环境问题。唐副院长指出,当前行政审判工作的大环境是好的,也可以说是空前的,问题主要出在局部环局、内部环境上,今后要把行政审判工作的着眼点、着力点放在改善局部环境和内部环境上,只要广大行政审判人员多做工作,多想办法,执法环境就一定会尽快得到改善。2?摆好维护行政机关权威和监督行政机关执法的关系。从本质上、长远上来看,维护和监督都是一种对行政机关的支持,不能任意割裂二者的关系,维护和监督是有原则的,要在维护公民、法人的合法权益和依法治国的前提下,与行政机关处理好关系。3?关于抓好立案和办好非诉行政案件的关系。要加强与立案庭的沟通,协助立案庭做好行政案件的立案工作,严禁在法定期限既不受理又不下裁定的情况的出现,要排除人为因素使收案率下降的趋势。要严格把握审查标准,办好非诉行政案件。4?关于确保行政案件的质量和效率问题。要提高行政审判人员的素质,建立对案件质量的监督保障制度。上级法院要对下级法院办案质量加强监督检查。要提高办案效率,解决超审期严重的状况。5?关于队伍的建设问题。在数量上要解决人员少,尤其是骨干力量严重缺乏的问题;在质量上要选配政治强、业务精和具有比较强的社会活动能力的同志充实行政审判队伍。
  (三)关于会议精神的传达贯彻问题。唐副院长要求主管院长回去要向高院的一把手汇报,并请一把手把罗干、肖扬同志的讲话精神向所在地的党委、政法委汇报;要及时召开会议传达本次会议精神,要制定具体的贯彻方案,并向最高法院写出书面报告。
  
  这次大会是行政诉讼法颁布十年来,全国法院行政审判工作的第三次会议,也是二十世纪最后一次行政审判大会。大会充分肯定了行政审判十年来取得的成绩,总结了行政审判工作的经验,分析了存在的问题及原因,探讨了提高行政审判工作的质量效率和改善执法环境的措施。罗干、肖扬和人大法工委、国务院法制办领导的接见和讲话,给与会代表增强了信心、鼓舞了干劲,罗副院长的报告、唐副院长的总结既有理论深度,又有具体措施,大会取得圆满的成功。面对现在行政审判工作良好的大环境和政法委、最高法院领导的重托,与会代表感到心里热乎乎的,肩上的担子沉甸甸的,大家纷纷表示要充分发挥行政审判在维护公民合法权益,监督、支持行政机关依法行政,促进依法治国中的重要作用,要提高认识、抓住机遇、知难而进、善于工作,把我国的行政审判工作提高到一个新的水平,以崭新的姿态和优异的成绩迎接二十一世纪。
 

违反行政复议法行为行政处分规定

安徽省人民政府办公厅


违反行政复议法行为行政处分规定
安徽省人民政府办公厅



第一条 为有效监督行政机关依法履行行政复议职责,查处违反行政复议法的行为,促进依法行政,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据行政复议法及有关法律、法规,制定本规定。
第二条 本省行政复议机关及其工作人员、行政复议被申请人有本规定所列违反行政复议法的行为,给予直接负责的主管人员、其他直接责任人员行政处分的,适用本规定。
第三条 行政处分由主管行政机关或者行政监察机关依法决定。
主管行政机关、行政监察机关作出的行政处分决定,应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法。
第四条 行政复议机关无法定的理由而拒绝受理依法提出的行政复议申请的,给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过、记大过处分;上级行政机关责令受理仍不受理,造成严重后果的,给予降级、撤职、开除处分。
第五条 依照行政复议法第十五条第二款的规定,接受行政复议申请的县级地方人民政府,不按照行政复议法第十八条的规定,转送属于其他行政复议机关受理的行政复议申请的,给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过、记大过处分;造成严重后果的,给予降级、撤
职、开除处分。
第六条 行政复议机关违反行政复议法第三十一条的规定,在法定期限内不作出行政复议决定的,给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过、记大过处分。
第七条 行政复议机关工作人员在行政复议活动中,徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的,给予警告、记过、记大过处分;情节严重的,给予降级、撤职、开除处分。
第八条 行政复议被申请人有下列行为之一的,给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过、记大过处分:
(一)自收到行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起10日内,不提出书面答复,或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料;
(二)阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议;
(三)不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定。
行政复议被申请人有前款第三项所列行为,经行政复议机关或者有关上级行政机关责令履行仍拒不履行的,给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员降级、撤职、开除处分。
第九条 行政复议被申请人对行政复议申请人进行报复陷害的,给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员降级、撤职、开除处分。
第十条 公民、法人或者其他组织认为行政复议机关及其工作人员、行政复议被申请人有本规定所列违法行为的,有权向有关的主管行政机关、行政监察机关、政府法制工作机构举报。
接受举报的机关应当依法进行调查处理,并在处理结果作出之日起15日内书面告知举报人。
第十一条 县级以上人民政府法制工作机构在行政执法检查、办理行政复议案件以及调查处理有关举报事项时,发现本级人民政府所属行政机关、下级人民政府有本规定所列违法行为的,应当向本级人民政府或者同级行政监察机关提出处理建议。其他行政复议机关负责法制工作的机构
发现下级行政机关有本规定所列违法行为的,应当向其主管行政机关提出处理建议。
处理建议应当以书面形式提出。提出处理建议时,应当将处理建议所依据的有关材料移送接受处理建议的机关。
接受处理建议的机关应当自收到处理建议及有关材料之日起60日内,依照有关法律、行政法规和本规定作出处理,并在处理结果作出之日起15日内书面告知提出处理建议的政府法制工作机构。
第十二条 被处分人对主管行政机关的行政处分决定不服的,可自收到处分决定之日起30日内,向作出处分决定的机关申请复核,或者向其同级的行政监察机关提出申诉。作出处分决定的机关应当自收到复核申请之日起30日内作出复核决定;行政监察机关应当自收到申诉之日起3
0日内作出复查决定。
被处分人对行政监察机关的行政处分决定不服的,可自收到处分决定之日起30日内向作出处分决定的行政监察机关申请复审。行政监察机关应当自收到复审申请之日起30日内作出复审决定。
第十三条 本规定自1999年10月1日起施行。



1999年7月29日