合肥市人民政府关于修改部分规范性文件的决定
安徽省合肥市人民政府
合肥市人民政府关于修改部分规范性文件的决定
合政〔2008〕75号
各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
为了维护法制统一，现决定修改下列规范性文件：
一、批转市劳动局关于积极推进劳动预备制度的意见的通知（合政〔2000〕15号）
（一）第二部分（六）修改为：“培训教材。采用国家劳动部门统编教材。如国家未编订，可选用其它版本教材，并报市劳动保障行政主管部门备案。”
（二）第二部分（七）修改为：“职业技能考核鉴定。劳动预备制人员学习期满，经考试合格，从事一般职业（工种）的，发职业培训合格证书；从事国家和地方政府以及行业有特殊规定职业（工种）的，应当进行相应等级的职业技能考核鉴定，合格者发相应职业资格证书；职业技能鉴定不合格者，不发职业资格证明和毕（结）业证书。”
（三）第三部分（一）修改为：“凡需要新增劳动力的用人单位，招用从事技术工种的，须录用专业对口，并取得职业资格证书和毕（结）业证书人员；招用从事非技术工种的，可从经劳动预备制度培训，并取得毕（结）业证书的人员中择优选择。”
（四）删除第三部分（二）、（三）内容。
二、转发市教委市人事局关于合肥市中小学实行全员聘用合同制的意见的通知（合政办〔2000〕41号）
（一）删除第二部分（二）中的“报教育行政部门审核备案后再张榜公布。”
（二）第二部分（四）修改为：“聘用合同的期限原则上为3个学年，岗位聘任合同原则上每学年签订一次，特级教师、省级优秀教师（教育工作者）、获‘省级教坛新星’称号的教师可直接签订6学年聘用、聘任合同，其它特殊情况，聘期可适当延长或缩短，但不得超过其法定退休时间。
对在本单位工作已满25周年或者在本单位连续工作已满10年且年龄距国家规定的退休年龄已不足10年的人员，提出订立聘用至退休的合同的，聘用单位应该与其订立聘用至该人员退休的合同。
单位与受聘人签订聘用合同，试用期为6个月；被聘用人员为大中专毕业生的，试用期为12个月。”
（三）第五部分（三）中的“落聘待岗期间的工资待遇原则上不享受工资构成中30％津贴和职务补贴。”修改为：“落聘待岗期间原则上只能享受其工资构成中的基本工资部分。”
（四）第五部分（四）中的“其标准不低于本人职务工资的80％。”修改为：“其标准不低于本人岗位工资、薪级工资的80%。”
三、合肥市人民政府关于加强通用语言文字使用管理的通告（合政〔2001〕92号）
（一）第五条修改为：“市、区、县机关工作人员在办公、会议、宣传、执行公务和接待外地人员时必须使用普通话。凡不能使用普通话进行公务活动的，必须接受普通话培训，培训合格后才能上岗。”
（二）第六条修改为：“学校和其他教育机构应当以普通话为基本的教育教学用语，教师应当使用普通话教学、交际。”
（三）第八条修改为：“商业、金融、文化、医药、邮电、铁路、交通、民航、旅游等主要公共服务窗口行业的从业人员应努力掌握和使用普通话，并自觉接受普通话培训和考核，使普通话成为服务标准语言。”
（四）第十八条修改为：“汉字书写行款，从左至右横写，竖行由右向左书写。出版物上的数字用法，按照国家公布的《出版物上的数字用法的规定》执行。”
四、关于加强城市民兵军事训练经费保障工作的意见（合政〔2002〕187号）
第四条中的“参训人员日训练所需经费标准为31元。”修改为：“参训人员日训练所需经费标准为40元。”
五、合肥市企业退休人员社会化管理服务工作实施意见（合政〔2002〕202号）
删除第五部分（三）中的“从2003年1月1日起，新办退休手续的退休人员，由原企业按照每人1200元的标准一次性缴纳。”
六、批转市国土资源局关于合肥市城镇住房用地登记发证工作实施意见的通知（合政〔2003〕105号）
第五部分“收费标准”修改为：“根据原国家发展计划委员会、财政部《关于土地证书工本费收费标准等有关问题的通知》（计价格〔2001〕1734号）的规定，住房用地登记收费标准如下：
土地证书工本费收费标准为：普通证书，个人每证5元，单位每证10元；国家特制证书，每证20元。拥有土地所有权或使用权的单位或个人在办理土地登记时，可根据实际需要，自愿选择普通证书或特制证书并缴纳相应的证书工本费。”
七、关于印发《合肥市建设工程抗震设防要求和地震安全性评价管理办法》的通知（合政〔2003〕108号）
第五条第一款修改为：“建设工程抗震设防要求管理和地震安全性评价工作纳入基本建设程序。”
八、转发市残联市地税局市劳动和社会保障局关于《合肥市残疾人就业保障金征收暂行办法》的通知（合政办〔2004〕132号）
（一）第五条第四款修改为：“用人单位在规定期限内未缴纳或未足额缴纳保障金的，给予警告，责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，还应当自欠缴之日起，按日加收千分之五的滞纳金。”
（二）增加一项，作为第六条第二款第四项：“（4）各级地税部门按照规定提取的手续费，应当用于保障和奖励征收工作。”
九、关于企业职工基本养老保险实行市级统筹的实施意见（合政〔2005〕111号）
（一）第三部分“规范全市基本养老保险制度”中“（一）统一养老保险参保范围”修改为：“城镇各类企业及其职工、实行企业化管理事业单位及其职工、民办非企业单位及其从业人员、社会团体、基金会及其专职人员、个体工商户和灵活就业人员、国家机关、事业单位及与其形成劳动关系的非在编人员。”
（二）第三部分“规范全市基本养老保险制度”中“（二）统一养老保险缴费标准和计发待遇”第2项、第3项修改为：“2、缴费单位养老以及失业、医疗、工伤、生育保险单位缴费基数以本单位上年度全部职工工资总额确定。个人缴费基数以本人上年度月平均工资确定，个人缴费基数低于全省上年度在岗职工月平均工资60%的，按60%计算；超过300%的部分不计入缴费基数。单位缴费基数不得低于全部参保职工当期个人缴费基数之和。
3、计发待遇。按照《安徽省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（皖政〔2006〕59号）规定标准计发养老金。”
十、转发市劳动和社会保障局关于合肥市失业人员医疗补助金实施意见的通知（合政办〔2005〕3号）
（一）第二部分“医疗补助金的支付标准”中第一款修改为：“定额医疗补助金的标准为每人每月20元，随失业保险金按月发放。”
（二）第二部分“医疗补助金的支付标准”中第三款修改为：“分娩的失业人员，参照生育保险规定，按顺产、助娩产、剖宫产三种情况，以上述缴费时间规定的比例报销，报销最高限额为顺产2000元、助娩产2500元、剖宫产4000元。从失业保险基金中按规定比例报销生育费用的最高限额标准随职工生育保险医疗费用结算标准的调整作相应调整。”
（三）第五部分“住院医疗费用报销程序”中的“失业人员于次月1—5日到街道（乡、镇）就业和社会保障事务所办理签领手续，到银行领取。”修改为：“失业人员于次月25日后凭领取失业保险金的银行存折到银行领取。”
十一、转发市教育局关于做好在合肥市区务工就业农民子女义务教育工作意见（试行）的通知（合政办〔2005〕44号）
（一）第三部分第一款第3项修改为：“适龄儿童父母或法定监护人户口本和身份证。”
（二）删除第三部分第一款第4项、第5项。
（三）第三部分第二款修改为：“从7月1日到8月20日，各区教育局集中受理所在地进城务工就业农民子女入学申请。对具备入学条件的，由区教育局根据其暂住地情况，安排到相对就近的定点学校就读。”
（四）第三部分第三款修改为：“要积极利用各种新闻媒体宣传入学政策，市、区教育部门要通过办事窗口和咨询电话等，为进城务工就业农民子女入学提供全面有效的服务。”
另外，对上述规范性文件的条文顺序和部分文字作相应调整和修改。
上述文件根据本决定作相应的修改，并重新公布，有效期3年。
本决定自公布之日起施行。
合肥市人民政府文件
二○○八年六月三十日
利用农村集体建设用地开发房地产的法律途径探析
闫凤翥
随着城镇化、工业化步伐不断加快，建设用地供需矛盾愈来愈突出。如何解决农村集体建设用地市场准入法律地位问题，已经成为当前农民集体土地改革的一项重要课题。
自上世纪六十年代农村实行人民公社化四十多年来，土地由私有变为农村集体所有，土地所有权在“公社化”的农业生产过程中其主体为“三级所有”以“生产队为基础”，所有权与使用权基本没有分离，实行一体化管理。自实行家庭联产承包起，土地所有权与使用权分离，所有权归集体，使用权归农户。集体建设用地使用权如何与所有权分离，进入市场问题至今未得到法律上的规定。由于我国长期实行“二元”结构的城乡管理制度。农村集体建设用地在法律上只能用于村办企业、公益事业、农民住房用地，除此之外不得他用。多年以来这项政策和法律没有解禁。直接限制了农民使用自己建设用地开发经营的权利，导致农村商品市场的匮乏，造成城乡经济发展的严重失衡，从而为实现农村小康社会埋下了隐形障碍。
党的十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称决定)，《决定》将土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的集体建设用地的使用、开发、流转、地位做了创新的改革，保留了城市建设用地范围内的集体建设用地的法律规定，这是我国对集体建设用地的管理的法律制度的创新。城镇建设用地范围外的集体建设用地，除集体公益性项目外允许农民依法通过多种方式参与开发经营，成为土地制度改革的直接受益人。目前，城镇建设用地范围外的集体建设用地规模相当大，占集体耕地总量的20-30%。这部分土地经过整理还会释放20%。城市规划区外的农村基础设施薄弱、交通条件差、建设用地分散应因势利导的引导农村集体组织和农民全面、系统、科学、高效的制定利用方案、开发经营方案。各级政府应将这部分建设用地纳入国有土地供应市场，统筹城乡一体化的土地供应市场，减少重复项目、重复投资、合理配置土地资源。对农村集体经营性建设用地，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，以公开、规范的“招拍挂”方式出让、转让、出租、抵押、担保、出资、入股、合营等形式流转集体建设用地使用权。在符合规划的前提下，依法保障与国有土地使用权享有平等的权益。
建立健全集体建设用地登记制度，对于土地流转、抵押、担保、出资、入股等享有国有土地同等的登记权。
实践中，各地已开始逐步将目光转向农村集体建设用地，通过推进集体建设用地流转，为农村发展和城镇建设提供新的用地空间。集体建设用地市场化是个新课题，目前尚无明确的法律规定，处在试点和探索阶段。现结合部分省市自治区在农村集体建设用地上开发经营房地产问题，提出几点思考和建议。
一、集体建设用地法律地位的演变是开发的可能
农村集体建设用地，是指农民集体所有的、经依法批准用于非农业建设的土地，包括兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地以及乡村建设公共设施和公益事业建设用地。
目前对集体建设用地开发经营的法律限制条款，《土地管理法》第43条规定,任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地;第63条规定,集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。现行法律从土地审批权和用途管制两方面严格控制了农村集体建设用地使用权的开发经营。
但“破冰”早已开始。早在上个世纪90年代，广东、上海、浙江、江苏等沿海发达省市就有所尝试。从2004年开始，国土资源部与广东、天津合作开展了集体建设用地流转试点。有关政策也逐渐开始“解冻”。2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006年出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定：“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划和村镇规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”文件明确了农村集体建设用地在符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的前提下允许流转。
十七届三中全会一项重大的举措就是决定建立严格规范的农村土地管理制度,集体建设用地可以直接入市,打破了以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍,为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权,建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间,对于农民以土地权益合法分享工业化和城镇化成果提供了政策支持
二、建立城乡统一的土地交易市场是开发的前提
集体建设用地交易，从理论上首先应突破原有特指集体建设用地使用权流转的狭义概念，按照同地、同权、同价，建立城乡统一的土地市场原则，既包括乡镇企业、乡镇村公益事业和公共设施等土地使用权的流转，也应包括农民住宅用地即宅基地的流转。
城市规划区外的集体建设用地，除可以建设公益事业外，可以根据规划设立开发经营项目、工矿用地、旅游用地、商业用地。农民可以通过招商引资的方式吸引投资、招揽客商，可以将土地作价入股;可以依法转让、转租;可以设定抵押、担保。集体建设用地制度的改革必将为新农村建设、集体土地产权房带来新的活力。城市规划区内的集体建设用地已经列入城市规划用途，因此，不能享受改革的成果。
建立集体建设用地城乡统一市场应掌握的基本原则：以全面开展农村土地整治为基础，以城乡建设用地增减挂钩为平台，以政府指导和企业介入为保障，以维护农民土地权益为根本。
三、农村新民居建设可以与房地产开发衔接新途径
在《土地管理法》未修改前，目前主要依据是有关政策，而且从法律、政策、理论层面，都存在一定争议，从全国来看，还停留在试点阶段，尚未全面推开。部分省市虽然已出台了集体建设用地使用权流转管理办法等地方性法规，但只是对非住宅集体建设用地流转进行了一些规范。但实际上，各地对集体建设用地流转的关注点，在于如何通过流转，破解农民住宅用地难题，这种流转，早已突破了狭义的流转概念。近年来国土资源部提出的城乡建设用地增减挂钩，实行的土地置换政策，实际都属于集体建设用地交易的范畴。实践中，一些地方在城中村改造、新民居建设中开展的“收购指标”，就是综合运用“周转用地”和“置换政策”，对集体建设用地的使用权进行了“移位交易”。因此，全面推进集体建设用地市场化，是形势所迫，大势所趋。
四、利用“挂钩”政策置换城镇建设用地实现房地产开发
集体建设用地流转的主要目的在于通过盘活现有的存量集体建设用地，在保持区域内建设用地总量不增加，耕地面积不减少的前提下，结合开展农村土地整治，对节余出来的建设用地进行集中安排使用。核心是通过城乡建设用地增减挂钩平台，既满足工业化、城镇化和新农村建设对用地的需求，又能确保耕地占补平衡，从而实现保障发展和保护耕地的双重目标。因此，开展集体建设用地交易，必须遵循的主要原则就是建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，最终实现建设用地总量和耕地总量两个动态平衡。
五、利用新的城乡规划实施“城中村改造”房产开发
《城乡规划法》自2008年1月1日起实施，新一轮城乡规划目前已经制定，新的规划不仅要求制定城市规划，还要制定镇、中心镇、村庄规划，为土地用途的界定提供了新的范围和空间。新的规划是集约用地原则的集中体现。将通过开展集体建设用地交易，最重要的一条就是改变多年来存在的集体建设用地布局散乱、土地利用效率低下、闲置浪费现象突出等问题，通过土地空间的“移位”，权益人的“易主”，实现集中连片开发利用，节约集约用地，形成农村人口、土地、产业相对集中。一是结合新一轮乡镇土地利用总体规划修编和开展新民居建设，在农村逐步推行功能区划，有条件的地方，应积极引导村庄合并，建设中心村和新型农民社区。二是对分散在乡（镇）、村的各类私营、个体企业，也应合理规划，通过土地资源的整合，建立中小企业创业基地，形成一定规模的产业聚集。
六、依靠政府土地开发指导，积极参与土地市场运作
集体建设用地流转从深层意义上看，是对城乡土地布局和结构的调整优化。流转的前提是必须符合新一轮土地利用总体规划，不能一轰而起，无序流转，甚至违规操作，应试点先行，逐步推开。土地具有资源、资本、资产三重属性，在土地流转过程中，要充分发挥政府的主导作用，统筹规划，合理引导，加强监督管理。在农村土地整治和新民居建设中，要允许和鼓励企业介入，通过市场方式运作土地流转。同时必须建立集体建设用地流转的有形市场，按照公开、公平、公正的原则，在集体建设用地出让中逐步推行“招拍挂”制度。
七、坚持自愿有偿，保障农民权益是集体土地开发的重点
土地是农民生存和发展的基础，开展集体建设用地流转，必须把维护农民合法权益放在首位，从长远考虑，要确保农民生活有依靠、生计有保障。目前个别地方在开展新民居建设中，通过土地置换，将集体建设用地大量转征为国有土地，甚至在城镇近郊，将集中建设的中心村土地也转征为国有土地，农民彻底失去了土地的所有权，这种苗头性倾向应引起注意。在城镇规划区内，一部分集体建设用地可以转征为国有土地，但不一定所有的集体建设用地都要转为国有土地，应尊重农民意愿。在目前土地两种所有权并存的情况下，应尽可能保留一部分集体建设用地所有权，使农民可以获得长期的土地收益。
八、“拆旧建新”式改造开发房地产继续受限
2010年3月，国土资源部下发的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》指出：因地制宜地推进“空心村”治理和旧村改造。各地要结合新农村建设，本着提高村庄建设用地利用效率、改善农民生产生活条件和维护农民合法权益的原则，指导有条件的地方积极稳妥地开展“空心村”治理和旧村改造，完善基础设施和公共设施。对治理改造中涉及宅基地重划的，要按照新的规划，统一宅基地面积标准。对村庄内现有各类建设用地进行调整置换的，应对土地、房屋价格进行评估，在现状建设用地边界范围内进行；在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，其他土地可依法用于发展二、三产业，但不得用于商品住宅开发。这里只限制“村庄内”建设用地，没有限制村庄外建设用地，只限制商品住宅开发，没有限制其他商业开发。
九、农民有偿取得的宅基地为将来土地入市提供了开发可能
2010年3月，国土资源部下发的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》指出：经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村委会对新申请宅基地的住户实行宅基地有偿使用。虽然对宅基地流转未有新的政策规定。但提出农村宅基地管理制度改革的目标是“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地的用益物权”，其核心是完善农民宅基地使用权，有偿取得就会产生市场价格，就有交易的参考基础，农村宅基地就会出现：“划拨”和“出让”之分，“出让”的就是交易的原型，划拨的继续禁止交易，如同国有土地一般。有偿方式取得的宅基地使用权为开发房地产提供了土地资源。
文/闫凤翥 国务院经济研究中心特邀研究员 河北冀港律师事务所主任
