浅议构建侦查监督机制的完善
程 新 华
摘要：深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，是党中央从改革发展稳定全局出发，着眼于巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、促进经济社会发展而作出的重大战略部署，也是党中央对当前和今后一个时期政法工作的部署和要求。结合检察工作实践，针对侦查监督工作中存在的问题，提出侦查监督机制的构建和完善的建议，达到法律效果、社会效果、政治效果的统一。
关键词：社会矛盾化解 社会管理创新 公正廉洁执法 侦查监督 完善 政治效果 法律效果 社会效果
深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，是党中央从改革发展稳定全局出发，着眼于巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、促进经济社会发展而作出的重大战略部署，也是党中央对当前和今后一个时期政法工作的部署和要求。因此，做好三项重点工作，就抓住了当前检察工作的根本，也就抓住了检察机关维护社会和谐稳定、服务经济社会科学发展、实现自身科学发展的关键和基础。下面，笔者结合检察工作实践，谈谈对侦查监督的看法：
一、侦查监督活动中存在的问题
1、法律上未明确赋予检察机关引导、指挥侦查权。
具体表现为：一是法律未赋予检察机关在自行侦查、补充侦查时有调动公安机关协助侦查的权力；二是法律未规定检察机关对公安机关侦查案件的随时调阅案件材料和随时到现场监督的权力；三是法律未规定检察机关有命令知道案情的刑警出庭作证的权力。
2、侦查监督的范围不明确。
《刑事诉讼法》第七十六条、第一百三十七条分别规定了检察机关在审查批捕和审查起诉环节有监督侦查机关侦查活动是否合法的职责。现有的法律条文所规定的侦查监督，更多的是从大方向上强调对侦查活动合法性的监督，而没有对侦查监督的内容进行系统具体的规定，也未明确将审查适用法律是否正确纳入侦查监督的范围。
3、侦查监督中的纠错机制不完善。
法律规定不明确具体，如根据刑事诉讼法规定，人民检察院如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。但是，法律没有进一步明确公安机关拒不纠正违法，或者拒不执行检察机关所作决定的法律后果，使得纠正侦查违法软弱无力。对其他侦查措施的纠错，法律规定也不明确，侦查监督的法律效果不具体。
4、侦查监督的方式滞后、被动。
虽然我国检察机关承担审查批捕、审查起诉工作起步较早，并形成较系统的审查监督程序，但现行侦查监督的方式主要是书面审查侦查机关移送的案卷材料，而侦查活动中的违法情况很少反映在案卷材料中，即使犯罪嫌疑人后来向检察机关反映，也大多因时过境迁而导致取证困难，使监督缺乏实效。
5、“提前介入”这一方式尚无《刑诉法》的程序保障。
检察机关的性质和地位决定了“提前介入”到公安机关的刑事侦查活动中，主要的不是要配合侦查，而是运用检察职能对公安侦查活动是否合法进行即时有效的监视和督促。但当前司法实践中，检察机关“提前介入”主要任务则是配合侦查，为加快完成案件批捕、起诉任务提前把握证据，提前给案件定性，而且，有时为了适应一定时期严厉打击犯罪的需要，往往强调配合。无《刑诉法》的程序保障，“提前介入”式的监督无地位，无依据、无实效。
6、对自侦案件的侦查监督，法律无明确规定。
对自侦案件是否进行侦查监督，认识不同，有的认为检察机关是法律监督机关，其侦查监督职能是针对公安机关和其他有侦查权机关的侦查活动进行的，对自侦案件不存在监督问题，而且自行侦查管辖范围的案件也是法律监督的体现。有的认为检察机关的法律监督职能与自侦具体案件的职能，在性质上是有原则区别的，刑事诉讼法在修改时缩小自侦案件的范围，在很大程度上就是为了使检察机关集中精力搞好法律监督。因此，对检察机关的自侦案件，进行侦查监督是必要的，也是可行的。
7、检察机关内部相关部门协作配合不够、体系不健全。
在检察机关内部与侦查监督相关的部门，如审查批捕、审查起诉和监所检察等部门在开展监督工作中各自为战，缺少沟通，没有形成利于监督协调运作体系，信息不能共享、不能及时反馈，相互脱节的问题比较普遍。
8、对侦查监督投入精力少、工作不主动。
当前治安形势严峻，刑事案件大幅上升，审查批捕部门把主要精力放在审查侦查机关移送提请批准逮捕的案件上，对侦查活动有无违法的监督工作还非常薄弱，参与监督程度非常有限。在审查起诉中，检察人员的注意力一般集中于根据案卷材料上提供的犯罪事实、情节和证据，审查犯罪性质和罪名的认定是否准确、恰当，容易忽视侦查机关是怎样通过侦查发现和掌握这些事实、情节和证据的经过，导致很难发现侦查人员有否刑讯逼供、诱供、非法收集证据等违法行为；注重考虑有否遗漏的罪行和其他应当追究刑事责任的人，被审查的犯罪嫌疑人是否属于不应追究刑事责任的对象，而对于在侦查过程中的超期羁押、变更强制措施等违法行为却不够重视。
二、侦查监督机制的构建与完善
刑事侦查活动的监督，是指人民检察院对公安机关等侦查机关的侦查活动是否合法所实行的专门法律监督，其目的是确保侦查活动的正常进行，以维护司法公正。侦查活动监督，其对象包括行使侦查权的公安机关、检察机关中的自侦部门。因此，侦查机关的侦查活动及侦查权的行使均应纳入被监督的范围。
笔者认为，检察机关对侦查机关侦查活动实施监督的时间段，从广义上讲，应自侦查机关立案始至公诉机关提起公诉止，侦查机关的侦查活动均在检察机关的监督之下。但是，鉴于公诉审查阶段的监督属事后监督，明显带有滞后性，因此，笔者认为在侦查监督时间段的界定上，要注重强调“同步监督”的效果，应将侦查机关立案至侦查机关侦查终结这一时间段，作为侦查监督部门实施监督的时间段予以界定，这样更便于对侦查监督机关的职责和监督程序进行设计，也便于侦查监督部门有效的实施监督。
按照我国现行法律规定，笔者认为，检察机关对公安机关侦查活动的监督可概括为下列五种途径：一是传统的审查监督。即检察机关在审查批捕、审查起诉阶段，通过审查案卷、复核证人、提审犯罪嫌疑人等手段对公安机关的侦查活动实施监督。二是宏观监督。即检察机关通过对公安机关的立案情况的全面掌握，以求达到有针对性地实施监督，它涉及对公安机关立案前、后的所有案件侦查流程的宏观把握。三是介入侦查监督。即检察机关可以直接介入公安机关的侦查活动，通过介入侦查实行监督。四是通过受理有关的控告、举报线索进行监督。五是跟踪监督，即对批捕或不批捕的案件，关于强制措施的执行情况及对侦查活动的执行情况进行的监督。
侦查监督活动贯穿于侦查活动的全过程，目的是防止和解决公安机关在侦查活动中违法办案，侵犯犯罪嫌疑人、证人、被害人合法权益及违法变更强制措施、枉法不追诉等问题。
1、建立检察引导侦查的机制
要确保侦查监督取得预期的效果,使侦查监督能够真正发挥指导侦查、规范侦查、及时发现侦查活动中的违法活动,在监督的措施上就必须建立检察引导侦查的机制。检察引导侦查,即检察机关在现行法律框架内,以法律监督权为依托,通过采取法律规定的诉讼手段,对侦查机关在证据的收集、提取、固定以及侦查取证的方向上提出意见和建议,并对侦查活动进行同步法律监督的工作机制。无论是司法实务中还是司法解释上,侦查监督基本上都是依赖卷宗,基本是事后审查。但是,“事后审查制比较不能有效防止警察的说谎(伪证) ,甚至会鼓励警察的说谎(伪证) ”。检察引导侦查能够避免事后监督、被动监督的弊端,使检察机关把侦查的全过程纳入视野,能够改变检察机关对侦查活动法律监督的滞后性和被动性,有效弥补当前检察机关对侦查活动事前监督、全程动态监督的空白,及时预防和纠正侦查活动中的违法行为,进一步保障犯罪嫌疑人及有关公民的合法权益。
具体说来,既要在检察机关和公安机关之间确立具体的引导机制,使检察引导侦查成为检警之间固定的工作模式,又要明确引导主体的检察机关介入侦查的案件类型和介入的时机,确定侦查机关向检察机关移送案件信息的环节和时间,还要在检察机关内部明确由哪个部门直接承担对侦查机关的引导职责,做到侦查环节检察机关与侦查主体之间的有效沟通、衔接。我们认为,检察引导侦查不可能也没有必要涉及所有种类的案件,引导的案件主要包括:恐怖、黑恶势力、严重暴力犯罪案件,重大、疑难、复杂的案件,取证涉及面广的案件,流窜作案、多次作案、结伙作案的案件,在当地有影响的案件,新型犯罪案件等等,对上述种类的案件,侦查机关应当在决定立案以后就将有关案件信息移送给检察机关,检察机关则要及时介入并引导侦查,帮助侦查机关分析案情,提出侦查重点,明确侦查方向,确定要收集、固定的证据种类。根据检察引导侦查的功能和价值目标,检察机关内部应当由公诉部门具体承担引导侦查的职责。公诉部门承担该项职责有利于其按照出庭指控犯罪的标准对侦查活动给予指导,尤其是能够按照法庭审判采纳证据的标准指导侦查人员收集和固定证据,确保侦查环节收集的证据能够有效地服务于法庭审判。
2、完善现行提前介入公安侦查的监督手段
检察机关提前介入公安机关侦查,是对侦查活动进行同步监督的重要措施。我国刑事诉讼法第66条规定:“必要的时候,人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”第107条规定:“人民检察院审查案件的时候,对公安机关的勘验、检查,认为需要复验、复查时,可以要求公安机关复验、复查,并且可以派检察人员参加。”这是我国刑事诉讼立法确定的提前介入公安侦查的监督手段。
而在司法实践中,公安机关对于强制性侦查措施随意适用,侦查监督缺位的现象已经成为司法系统中的一大顽疾。“侦查权力是一种资源,具备与财富资源交易的可能,而在侦查监督措施缺位的情况下,更是有助于这种交易的膨胀。近年查处的黑社会性质组织犯罪等凡是警察充当保护伞的,几乎无一例外地都有利用侦查权寻租的情形。”在我国目前侦查监督机制缺乏必要制度保障的情况下,检察机关的侦查监督权在对公安机关侦查措施的监督上,显然效力不足。因此,法律制度上应当明确,检察机关介入公安机关对重大疑难案件的讨论,由侦查监督部门在案件立案到侦查终结前的任何阶段向公安机关提出。对检察机关提出的介入重大案件的要求,公安机关应当接受并提供必需的材料。如果公安机关因侦查取证的需要,要求检察机关派人参与调查和讨论的,检察机关应当派人参与。
3、进一步完善申请逮捕、变更逮捕的监督措施
现代法治社会,“法律的基本作用之一乃是约束与限制权力, 在法律统治的地方,权力自由行使受到了规则的阻碍。”审查批准逮捕,在我国目前的司法职权配置框架内,既是司法审查的重要表现形式,又是检察机关对侦查活动实施监督的重要手段。侦查监督实践中,“审查逮捕是侦查监督的首要职责,是开展立案监督、侦查活动监督的重要基础”。为防止逮捕权的滥用,应设置科学的程序规则保障逮捕措施的正确适用,但我国现行立法关于申请和执行逮捕的监督手段还需要进一步完善。
在具体措施上,应当规定对侦查主体提请逮捕后又申请撤回逮捕的监督手段。侦查活动中的所有活动应当接受检察机关的监督,公安机关一旦作出提请批准逮捕的决定,就应当纳入检察机关法律监督的范畴,是否能够撤回应当由检察机关审查决定,应当从法律制度上明确,公安机关要求撤回提请逮捕申请的,人民检察院应当审查撤回提请逮捕的理由是否充足,如果经审查认为公安机关申请撤回逮捕的申请理由不充分,则依法作出驳回公安机关撤回申请逮捕的请求,并依照法律规定的标准作出是否应当批准逮捕的决定。同时,为维护逮捕决定权的权威性和防止侦查机关轻易变更逮捕措施,应当完善对公安机关随意改变逮捕决定的监督手段,建议在法律制度上规定:“人民检察院应当对公安机关释放被逮捕的犯罪嫌疑人或者变更强制措施的行为实施监督,公安机关释放被逮捕的犯罪嫌疑人或者变更强制措施的,应当提请原批准的人民检察院审查决定。”以体现逮捕强制措施的严肃性,避免侦查主体轻易提请逮捕和随意变更逮捕措施。
三、在刑事诉讼法律的框架内，注重政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。侦查监督活动是检察机关法律监督权得以实施的具体体现。通过立法完善法律监督制度，是维护司法公正、有效地惩罚犯罪和最大限度地保护人权的根本所在。同时，也是构建和谐社会的细胞之一和政权稳固的司法保障。
1、与时俱进地开展侦查监督工作。
侦查监督部门要注重在侦查监督工作中不断更新执法观念，以正确的执法观念指导工作，做到五个“坚持”。坚持 “立检为公、执法为民、文明执法”司法理念；坚持“敢于监督”、“善于监督”、“规范监督”、“监督有为”的监督观念；坚持办案工作中的“人权观”，注意保护当事人特别是犯罪嫌疑人的合法权益；坚持法律主体的“平等观”，即平等地为各种法律主体提供法律保护，重视保护妇女、儿童、老人等弱势群体的合法权益；坚持执法活动的“文明观”，即以文明的方式进行执法。争取在案多人少的情况下，快节奏、高效率、高质量的完成工作任务。
2、坚持正确运用刑事政策，注重运用刑事政策指导司法实践。
逮捕是一种刑事强制措施，我们在工作中要注意克服和防止“重刑事法律，轻刑事政策”的倾向，一方面严格区分和正确处理经济纠纷和经济犯罪的界限，另一方面考虑到捕与不捕不仅关系到个人的人身自由，还关系到社会稳定、经济发展。因此，按照“宽严相济、惩罚与挽救”相结合的刑事政策，对一些可捕可不捕的，则依法运用不捕手段。在运用刑事政策的同时，还注意与社会综合治理机制相结合，真正起到挽救、教育的作用。
3、加强对刑事证据规格及标准的把握和指导。
证据问题一直是司法机关办案的核心问题，审查证据又是审查批捕的核心问题。在办案中要注重“严把证据审核和指导关”两个关口，即不拘泥于审查证据本身而着重对证据的收集、固定、采信的把握指导，既要审查侦查机关和部门提请逮捕案件时有无漏罪漏犯，又要审查侦查机关在侦查案件中有无超期羁押、刑讯逼供等侵害犯罪嫌疑人基本权利的行为，确保侦查机关不枉不纵，依法办案。
4、以刑事证据规则为标准，严格执行证据材料采用标准。
近期，新的刑事证据规则规定刑讯逼供获得的证据为非法证据，不得采用。作为暂时剥夺犯罪嫌疑人人身自由的侦查监督环节，一定要把好关，以免一步错步步错的局面出现。
侦查监督机制的完善还需要做大量的工作，以上仅仅是笔者的浅略认识。在开展三项重点工作的大背景下，还需要做进一步的研究。
山西省人民代表大会常务委员会关于批准大同市人大常委会《关于修改〈大同市殡葬管理办法〉的决定》的决定
山西省人大常委会
山西省人民代表大会常务委员会关于批准大同市人大常委会《关于修改〈大同市殡葬管理办法〉的决定》的决定
山西省人民代表大会
（1997年9月28日山西省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）
山西省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议审议了大同市第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改〈大同市殡葬管理办法〉的决定》，对个别条款作修改后，决定予以批准。
大同市人民代表大会常务委员会关于修改《大同市殡葬管理办法》的决定
（1997年8月22日大同市第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）
大同市第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议根据《中华人民共和国行政处罚法》和国务院颁布的《殡葬管理条例》的有关规定，决定对《大同市殡葬管理办法》作如下修改：
一、第一条中《关于殡葬管理暂行规定》修改为《殡葬管理条例》。
二、第二条修改为“市民政部门是全市殡葬管理的主管部门。市殡葬管理机构根据市民政部门授权，负责本市殡葬管理的具体工作。
各县（区）民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。
公安、工商、环境保护、卫生、土地、规划、物价、民族宗教、城市管理等部门根据各自的职责配合殡葬管理部门做好全市殡葬管理工作。
乡（镇）人民政府、街道办事处、居（村）民委员会应当协助殡葬管理机构，做好本区域内的殡葬管理工作。”
三、第三条修改为“殡葬管理工作要坚持积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋俗的原则。提倡文明节俭办事，反对大操大办，严禁借办丧事搞封建迷信活动。”
四、第五条修改为“实行火葬和允许土葬的地区，依照国务院《殡葬管理条例》的规定划定。”新增第二款“在实行火葬的区域内，殡葬设施的新建和改造应纳入同级人民政府的城乡建设规划和基本建设计划。”；第三款“在允许土葬的地区应积极推进公墓建设，把公墓建设纳入同级
人民政府的建设规划。”
五、第六条第一款“本办法第五条规定的火葬区域内，…”修改为“在实行火葬的区域内，…”。
六、第七条修改为“在实行火葬的区域内，卫生行政管理部门和医疗卫生机构，应加强对死亡人员的管理，如实填写《死亡医学证明书》，禁止尸体外运土葬。尸体运出医院时应持市殡葬管理机构统一印制的《运尸火化通知书》。”
七、第八条修改为“在实行火葬的区域内，可由殡葬事业单位建立经营性公墓，用于埋葬本区域内居（村）民的骨灰。建立经营性公墓由建设单位向县级以上民政部门申请，报请同级人民政府审查同意后，按有关规定办理批准手续。在城市规划区域内的，须征得规划行政部门同意。
未经批准，不得建立经营性公墓。
在允许土葬的区域内，应建立公益性公墓。公益性公墓由村民委员会提出申请，报县（区）民政部门批准，由土地行政管理部门依法办理土地占用手续。公益性公墓不得开展经营性业务。
禁止在公墓内建立家族、宗族墓地和搞封建迷信活动。
禁止在公墓以外建坟修墓立碑。”
八、第九条修改为
“禁止在下列地区建造坟墓：
（一）耕地、林地；
（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；
（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；
（四）铁路、公路主干线两侧200米以内。
前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”
九、第十一条修改为“禁止在实行火葬的区域内搭灵棚、摆棺木、发丧送葬沿路抛撒纸钱及其它杂物。”
十、第十三条第一款“殡葬管理部门和服务单位，…”修改为“殡葬管理机构和服务单位，…”。
十一、删去第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条。
十二、增加第十四条、第十五条、第十六条：
“第十四条 违反本办法，有下列行为之一的，由民政部门提出警告，责令其改正，并处一千元以下罚款：
（一）对应实施火葬的死亡人员实施土葬的；
（二）在实行火葬的区域内无《运尸火化通知书》将尸体运出医院的；
（三）在实行火葬的区域内的医疗机构不如实填写《死亡医学证明书》的；
（四）在实行火葬的区域内为土葬和骨灰装棺埋葬提供棺木、车辆、墓地及其它帮助的；
（五）无《火化证》发给丧葬费，保险金的；
（六）因患传染病死亡或非正常死亡已经有关部门做出结论，未在规定时间内火葬的；
（七）在实行火葬的区域内搭灵棚、摆棺木、焚烧封建迷信用品，发丧送葬沿路抛撒纸钱及其它杂物的；
（八）办丧事请神汉、巫婆、阴阳先生搞封建迷信活动的；
（九）少数民族居（村）民死亡后，不在规定地点埋葬的；
（十）在公墓以外和禁止建造坟墓地区修建坟墓设立墓碑的。
第十五条 违反本办法，有下列行为之一的，由民政部门会同有关部门，责令限期改正，没收违法所得，吊销《山西省生产销售丧葬用品许可证》，并处违法所得的1倍以上3倍以下罚款，对拒绝提供或不如实提供违法所得的，处以一千元以上，五千元以下罚款：
（一）在实行火葬的区域内生产经营棺木的；
（二）未领取《山西省生产销售丧葬用品许可证》生产销售丧葬用品的；
（三）制作、销售封建迷信丧葬用品的；
（四）未经批准建立经营性公墓的；
（五）利用公益性公墓开展经营性业务的。
第十六条 违反本办法，属于违反工商行政、物价、城市规划、土地、卫生等管理方面的法律、法规和规章的，由有关主管部门依法处理。”
十三、第二十条修改为第十七条。
十四、第二十一条修改为“殡葬管理工作人员玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的；殡葬服务人员不按规定履行服务职责，谋取私利，索要收受财物的，由其主管机关责令退赔，给予批评或行政处分；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”作为第十八条。
十五、第二十二条修改为第十九条。
十六、第二十三条修改为“在本办法实施中的具体问题由市民政部门负责解释。”作为第二十条。
十七、第二十四条修改为第二十一条。
十八、将本办法中的“火葬区域”修改为实行火葬的区域。
本决定经山西省人民代表大会常务委员会批准后，依据此决定对《大同市殡葬管理办法》作相应的修正后，重新公布实施。
1997年9月28日
